2017年8月4日 星期五

二十年後的農村風貌

      2016年的農委會主委曹啟鴻說農民平均年齡 62歲,如果此說正確,十年內農民佔就業人口的比率恐怕會降到1%以下,遠低於歐洲的水準(英國是1.2%,德國1.5%,法國2.9%)。尤其是經濟效益較低而文化意義深遠的稻農,人數與總耕地面積更可能會大幅下降,以至於全台灣到處都是廢耕的荒地。
      農業人口高齡化的問題已經被談了許多年,至今卻看不出政府能有什麼改善的辦法。國民黨考慮過設立農業專區,而民進黨成立了台灣國際農業開發公司,目標都是朝向以出口為導向的企業化農業。然而這個方向的發展跟保護傳統農村景觀與文化鮮少關係,若推動過程配套失當,甚至會加速傳統農村景觀與文化的消失,而將台灣推向以少數經濟作物為主的「香蕉共和國」或「鳳梨共和國」。
      此外,假如不積極從立法與制度下手促成零細農地的整併,而一味貪圖方便地利用台糖土地成立農業專區,結果很可能會任由台糖以外的農地進一步零細化,終而導致越來越多的農地廢耕。
      另一方面,許多關心農業與投入農業的文青農民又太過浪漫與理想化,他們的願景跟台灣所面臨的國際現實條件脫節,因而收入低到連自己都無法在農業的崗位上堅持下去,卻在口頭上一再批評慣習農法的「無法永續」。
      假如過去政府與農運團體繼續維持過去的思考習慣,二十年後的農村會是什麼景象?恐怕是遍地廢耕的荒地和別墅用地,中間點綴著一些把農業當休閒活動的「休閒農民」(不在乎農業收入的退休人士、來來去去的文青農民、半農半X等),以及少數跟政府或黑道關係良好的企業農(前者志在出口,後者志在壟斷國內的果菜市場)。以農業為主要收入的專業農和稻農將越來越少,我們今天高談闊論的各種農業價值將逐一變成極少數人的堅持,而整個社會裡卻鮮少有人關心或知悉。
      這個悲哀的前景並非不能改變的,前提是我們要有吻合台灣現實條件的務實願景,並且群策群力地向這方向邁進。

一、改善農業所得,是農業永續的先決要件
       農業人口老齡化,關鍵是因為農業的所得明顯地低於其他產業,因而無法吸引年輕人,也很難留住年輕人。然而很多關心農業的人卻似乎不屑於面對這個俗氣至極的問題,而寧可懷抱浪漫的情感去談各種的「進步」思想。
      有人堅持「亞細亞的精耕細作模式」,認定它不僅可以提高單位面積產量,而且可以充分保留傳統的農村價值、歷史與文化。問題是「亞細亞的精耕細作模式」有它獨特的歷史背景和情境:在那種生產模式下農民佔總就業人口的比例高達七成以上,除了初級工商業外其他產業很難發展;此外,這種耕作模式下每人平均耕地面積非常小,一旦遇到水旱災年,就會有大量人口餓死;即便是豐年,能用來餵養牲畜的穀物也有限,因而動物性蛋白質的攝取量遠低於今日的水準。想要在今日這樣的經濟水準與營養水準下維繫「亞細亞的精耕細作模式」,根本就跟台灣今日的時空條件嚴重地脫節。
      還有人堅持有機農業和生態農業,因為它才是可以永續的。2014年的研究也顯示:有機產品含有較豐富的抗氧化成分,和較低的有毒金屬與殺蟲劑殘留。可惜的是,消費者願意為有機產品額外付出的價格有限(美國平均約是47%,英國約是89%,其餘詳見表一)。

      然而有機農業成本與價格都較高,產量則通常比慣習農法低約 20%~50%;因此,即便是在高所得且綠色消費意識與政府補貼都最發達的歐洲,也很難跨越 8% 的市場佔有率(詳見圖一)。

      偏偏,台灣絕大多數耕地的土壤有機質含量在 2%以下,農民必須購買價格昂貴的有機肥(每公頃花費四萬元以上);再加上病蟲害防治之有機資材價格也偏高,導致成本與售價皆遠高於慣習農法。當蔬菜的價格比慣習農法高出一倍時,對消費者的吸引力自然會降低。另一方面,吉園圃強調安全用藥,而國內消費者對生態的關心遠不如食安,因此吉園圃跟有機農產品變成是在重疊的市場裡彼此競爭;當吉園圃的面積及產量已經高達 7%~8% 時,有機農業就很難跨越 0.5% 的門檻。
      如果政府積極排除各種不利於有機農業發展的因素以降低其生產成本,台灣的有機農業應該還有成長空間;但是有鑑於台灣綠色消費的意識低,收入水準也低於歐洲,除非政府的補貼遠比歐洲慷慨,否則很難期待台灣有機農業的市佔率超過5%。
      因此,未來台灣的三農發展,主要還是取決於慣習農法,尤其是採用慣習農法的家庭農戶。這些農戶絕大多數並非安貧樂道的陶淵明,他們在乎的是提升遠已明顯偏低的家戶所得,以便讓孩子可以跟都會的孩子一樣地念大學、在都市買房子或出國留學;至於單位面積的產量,或者碳足跡與可永續的問題,頂多只是次要問題,而不會是首要的考量。
      除非讓農民的所的水準跟得上其他產業的水準,否則必然很難吸引新農民,也無法改善農業人口逐年老化,而且最後一定會變成以農業人口持續流失的困境告終。

二、二十年後的農業人口與關鍵數據
      根據政府 2014年的統計,台灣從事自家農牧業工作人數佔總就業人口 13%(應該是含專業農與兼業農),他們的年齡分布如表二。

      表二顯示,這些人的年紀都集中在45歲以上(佔80%),而且年紀越輕的階層戰的百分比越少。假如沒有新的農業人口加入,且65歲以上在體力上不適合擔任專業農,那麼20年後這些人中只有約20%(29萬人)適合擔任專業農,相當於目前總就業人口的 2.5%左右(接近法國的農業人口比例)。
      此外,假如20年內他們之中有些人離農,並有相近的人數加入農業,最後組成8萬至10萬農戶(每戶3至四位專業農民),平均每戶耕地將會有8公頃至10公頃。這樣的耕作規模仍遠小於歐陸(荷蘭約20公頃,德國36公頃,法國41公頃,英國69公頃,美國176公頃),但是起碼遠比目前更有機會發展出可以永續的農業機制。
      耕作面積比歐美小,意味著成本效益比歐美低;但是蔬果中有許多農產品不適合越洋貿易,再加上WTO允許對農業採取有限的保護措施,因此在每戶8公頃至10公頃的工作規模下,或許有機會找出適合台灣發展的農業模式與政府補貼額度,以兼顧農戶收入(至少儲蓄能力不能比其他行業低太多),生態保育,以及適度保留傳統農村文化與自然、人文景觀。
      此外,如果將農業結構轉向以專業農為主,平均每戶3至4位專業農,總人數29萬人(佔總就業人口的 2.5%),則政府所需要給予補貼的人數有限,將使得政府補貼更具有財政上的可永續性。
      在藍綠政府立場一致地放任三農生存條件惡化的狀況下,農民的流失與老年化是必然的結果。雖然這樣的手段和過程很痛苦、惡劣,不過卻也有機會大幅度地緩解三農問題的根源:農業人口太多,以及農地規模太小。
      面對這樣的未來,我們必須有所警惕:解決前面這兩個大問題之後,仍有許多問題等待解決;在邁向一個可永續的前景之前,我們還有許多障礙等待克服。譬如,如何建立專業農的認證制度,如何鼓勵優秀的人才進入農業部門,以提升農業的生產效益與競爭力。
      此外,在兼顧農業多樣目標的前提下,最適合台灣的農業經營型態是什麼?包括,最務實的有機農業展目標,慣習農法的發展目標,以及企業化經營的農業合理發展目標是什麼?其次,政府對各種農業經營目標的合理補貼各是多少,才能兼顧財政上的負擔能力以及專業農民的家戶所得?
      最後,但絕不可或缺的一步,是通過制度、補貼和立法積極促成農地的合併,其中包括換地的制度,或許還包括農地單一繼承的制度。
      如果政府沒有積極地促成農地的合併,而只靠市場的自動調節能力,既有遺產制度將會讓農地零細化的問題變得越來越嚴重,而不會自行解決問題。

三、結語:危機與轉機
      20年後我們有機會建立起一個能永續的農業體制,也有可能會是遍處荒地,端看政府和民間部門有沒有提前規劃與積極的作為。
      可惜的是,過去二十年政府的作為和思維沒有任何明顯的改變,關心農業的文青往往太浪漫而不務實,而農陣等 NGO 團體跟特定政黨的勾結太深,已經成為政黨的附庸或外圍組織,而失去其獨立性與立場的堅持。
      在如此險惡的現實條件下,更加需要願意(且有能力)務實地思索台灣三農願景的人,集思廣益地深入台灣三農的問題,並彙整國外可借鏡之處(但不是像才藝競賽般地比創意、新穎,而跟台灣土地的現實嚴重地脫節。

(本文已刊載於「青芽兒」雜誌第79期,26-32頁)